中国农村公路建设资金结构现状（2）

中国农村公路建设资金投入分析

    长期以来，我国公路建设是实行以地方(省、自治区、直辖市)为主的建设体制，这种体制一直延续到现在。公路建设和养护的主要资金来源，如汽车养路费、公路客货运输附加费、过路过桥费等交通规费都是由省(自治区．直辖市)交通部门征收和管理使用。因为除车购税外的交通规费是由地方征收和和使用，所以，国道、省道都主要是由地方政府交通部门(主要是各省交通厅)负责建设．但农村公路的建设及资金来源却存在很大差别。

县道建设

    县道建设资金渠道较多，由于地方拖拉机养路费是由县(市)交通部门负责征收和安排使用，这项规费是县道建设较为稳定的资金渠道。省交通厅、国家交通部(包括部交通扶贫)的投资也是县道建设的主要资金渠道。

    县道建设项目一般由县(市)交通部门报省交通厅，由交通厅根据当地的交通发展情况和发展需要制定计划并拨付补助资金，其中包括了交通部的投资。“民工建勤，车辆建勤“也是县道建设中普遍推行的方式．在县道建设投资中占有重要份额。但随着农村税费改革的深入，民工建勤和车辆建勤都将被逐步取消。

    中央和地方财政投资也是县道建设的资金渠道，但各地差异很大。一些经济发展较快．特别是东部经济较发达的县(市)，财政实力较强．财政投入县道的建设资金较多。但大多数县市地方财政都比较困难，投入县道建设的资金十分有限。中央和地方财政的以工代赈资金，以及国家财政专项扶贫资金中都有一部分用于县道建设。

    其他一些资金筹措方式如国内贷款、利用外资等也在一些县道建设中应用，但这些都不是县道建设的主要渠道。使用贷款主要是由各地方交通部门根据具体情况而定，应用也不普遍。

乡道建设

    为了缓解地方交通部门建设资金不足的困难，以及长期以来乡村公路是由公路沿线农民以民工建勤形式修建的实际情况，在《公路法》中明确规定了“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区内的乡道建设和养护管理”。因此，目前乡道建设资金主要是由乡镇人民政府负责筹措。由于乡镇财政普遍困难，除少数乡镇外，根本拿不出财政资金用于乡道建设，“民工建勤，车辆建勤“以及地方集资是当前乡道建设的最主要资金渠道。农村税费改革后，对乡道的建设资金筹措会产生很大影响。

    对乡道建设．省、市交通主管部门也会给予少量投资补助，但各地差别较大。主要是根据经济发展和社会需求．以及省、市交通主管部门的能力而定。

    对贫困地区，特别是国家贫困县和省贫困县，也有部分以工代赈资金、国家扶贫资金以及交通部专项用于贫困地区公路建设的交通扶贫资金投入乡道的建设。这些资金都是补助性的，主要是引导和促进地方乡道建设。

村道建设

    村道一直被视为村民自己的路，自己走，自己建。因此，村道建设资金筹措完全由村民自行解决，县、乡镇财政基本没有补助。村道建设的主要形式，一直是由村民采用“民工建勤，车辆建勤”和集资的方式建设。农村税费改革后．村道建设和养护．将通过村民“一事一议”的方式解决。

随着经济的发展和公路网的完善，村道建设也逐步被全社会重视，特别是村村通公路的要求日渐高涨．部分省、市、县交通部门对通村公路建设也给予少量资金补助．但数额极其有限。

中国农村公路建设资金投入总量及增长

由于现有统计资料中没有对村道建设投入资金的统计．故本文所应用的农村公建设资金统计数据中仅包含县道及乡道建设资金投入。

县乡公路建设资金投入数量

近年来我国农村公路建设投资总体呈不断增长的趋势，2002年我国县乡公路建设投资比1996年增长了282%，增长幅度十分明显。表2是历年全国农村公路建设资金投入及分东中西部地区的投资数量。从下图可见．特别是1998年和2002年受国家政策的强力推动．农村公路建设投入都有超常增长。1998年国家实施积极的财政政策，对公路基础设施建设投入大幅增加，当年公路建设投资总额达21 68亿元，比1997年增加912亿元。与此同时，随着全国公路建设总规模的高速增长．同年农村公路建设投资也比上年增长73.6％，创历史新高。2000年后，”三农”问题凸显。2002年成立的新一届政府，把解决“三农问题”放在重中之重，实行加大对农村投入的政策，又进一步推动了农村公路基础设施建设。2002年全国农村公路建设投资达到495亿元，比上年增长38 2％。另外，1993年国家“八七扶贫”计划的实施，以及交通部推行的交通扶贫政策，也大大促进了贫困地区的农村公路建设。

表2  县乡公路建设资金投入及分地区数量  （单位：亿元）

东、中、西部地区投资差别分析

    我国东、中、西部地区经济发展水平存在较大不同，呈东高西低的梯度差异，农村公路建设资金投入也有较大差别。

    由于农村公路建设投入资金．主要是地方自筹资金．地方经济发展水平，常常成为农村公路建设资金投入多少的主要标致。东部地区经济比较发达，投入农村公路建设的资金就多，西部地区经济较落后，投入农村公路建设的资金也少。1996年西部地区农村公路建设投资总额为267亿元，仅为东部地区的1／4。但随着国家西部大开发战略的实施，国家对西部地区政策的倾斜和投资力度的加大，以及交通扶贫资金的落实，西部地区农村公路投资额度大幅度上升，东、中、西部差距呈缩小趋势。至2002年，西部地区农村公路建设投资已达1392亿元，大约是东部投资的七成左右．西部与东部的差距明显减小。但因东、中、西部地区经济发展水平差异明显，难以在短期改变，因此农村公路发展差距在较长时期内还会存在。

县道，乡道建设资金投入比较

表3是2001、2002年我国县道与乡道建设(含新建、改建，下同)投资状况。从表中数据可以明显发现．我国每年投入农村公路的资金，大多数是用于县道建设，约占资金总量的七成六以上用于道交通量较大，县道的技术等级一般比乡道要高．所以造价也比较高，投资自然也要求多一些，这也是县道要比乡道占用投资大的原因之一。

表3  2001、2002年我国县乡公路建设投资状况

农村公路建设资金构成分析

    如前面所述，农村公路建设资金来源从中央至地方，从各级政府财政、交通部门的交通规费投入、农民投工投劳、社会集资，以及国内外贷款等等，名目虽然繁多，但大多数资金来源的数量很少。表4是2000年-2002年农村公路建设资金构成情况。从表中资金构成可见．农村公路建设资金最主要的还是地方自资金投入．占农村公路建设资金总量的60％--70％左右。“地方自筹资金”主要包含县(市)交通部门征收的各种交通规费收入、地方政府财政资金投入以及社会集资、捐助资金等。其次是省（自治区、直辖市)交通部门投入的资金，主要是以养路费、客货运附加费，通行费为代表的交通规费资金，约占农村公路建设资金总量的10％--15％。再其次是农村居民“民工建勤”的投入，约占农村公路建设资金总量的10％左右，但有逐步下降的趋势，这是受农村税费改革的影响所至。国内银行贷款正在成为农村公路建设资金的重要来源，2002年贷款已占农村公路建设资金总量的7 9％。其他资金占农村公路建设资金总量的比重较小。

    中央财政资金(包括以工代赈资金)，以及交通部车购税投资数量虽不算大，但增长幅度都很大，且都是属于政策性投资，对于引导和推动农村公路建设所发挥的作用是很大的。2002年中央财政和交通部车购税投入比2001年增长30多亿元，同期全国农村公路建设投资增长137亿元，推动作用十分明显。

调查发现，由于经济发展水平不同，东、中、西部农村公路建设资金构成也有较大差别。经济比较发达的东部地区．地方财政充裕，交通规费收入也比较多．在农村公路建设中地方财政资金及交通部门的资金投入明显高于中、西部地区．而经济比较落后的西部地区，国家补贴、以工代赈、扶贫等资金投入比例要高于东、中部地区。国家对西部地区的倾斜政策、扶贫政策对贫困地区的农村公路建设发挥着重要推动作用。

表4  200—2002年农村公路建设资金及构成表  （单位：亿元）

注：1、①含国家扶贫资金；②内含中央以工代赈资金；③内含汽车养路费。

    2、地方自筹资金”含地方财政、县(市)交通部门、社会集资等投资。