公路养护运行机制改革需要营造良好外部环境

2006-09-16 13:08:21

本文为交通部人事劳动司劳动组织与保障处张耀亮在大量调研的基础上总结的一些观点和看法，对给的公路系统正在进行的各项改革有所助益。
我国公路养护运行机制的建立、调整和改革是与我国经济发展大环境紧密相随的，具有明显的时代特征我。追溯其轨迹，大体可分3个阶段：一是体制创建期。建国初至改革开放前，这一阶段，根据当时生产力发展水平，大社会力量发展交通，大量农村劳动力参加公路建设和养护，形成农民工与城镇职工混岗的公路养护主体，公路管理体制基本形成"统一领导、分级管理"模式。二是体制调整期。改革开放初至90年代末，这一阶段公路养护运行机智适应改革开放新形式，不断恢复调整，以推行集约化管理和运行效率控制为重点，理顺管理职能，提高运行效率，嘉庆公路养护质量和成本管理，并针对高速公路投资管理主体日趋多元化的趋势，率先引入养护市场化机制。三是体制改革期。90年代末至今，这一阶段，从1998年福州会议起，公路养护运行机制开始以"管养分离、事企分开"外重点向深层次改革，通过事实"两个剥离"和"两个置换"，推进养护企业走市场化发展之路。综观公路养护运行机制发展史，不难看出与社会经济发展环境的紧密关系。目前，由于触机体制、机制、制度深层次矛盾，改革呈现出一定复杂性和检举性，发展也很不平衡。如何认识这场改革和如何化解改革难题？作者的看法是：
一公路养护运行机智改革是大势所趋：我国公路养护运行机制改革是在市场经济快速发展的背景下启动的。究其原因，主要基于以下几方面：1、公路养护外环境发生了巨大变化。改革开放以来，特别是市场经济的加快发展，使我国公路建设和养护生产的外环境发生根本性变化，主要反映在；一是公路发展战略进行了重大调整，公路建设发生了历史性跨越，公路结构层次发生了根本性改变；二是高速公路、干线公路建设发生了量的扩张和质的飞跃，农村公路建设跃上新的台阶，养护生产作业方式出现市场化、专业化、机械化新需求；三是公路投资、管理主体日益多元化，市场对公路养护资源配置和养护生产调节作用日趋增强。外部环境的急剧变化客观要求传统公路养护运行机制与之相适应，因此，改革势在必行。2、公路养护需要优化配置资源。市场经济要求资源优化配置。但长期以来，我国公路养护管理及用工是在计划经济体制下运行的，在当时生产力条件下，指令性养护方式和计划用工形式对公路事业的发展的确发挥了积极的作用，但步入市场经济时代，这种运行模式已明显不适应生产力发展新要求。由于计划经济分配制度上的大锅饭以及用工式固定单一，竞争机制不活，没有建立起干部能上能下，工人能进能出，收入能高能低的有效激励机制，客观助长了一部分公路职工的思想惰性。安于现状、缺少竞争、不思改革，结果造成许多机构人员富余，资源闲置；与此同时，急需的优秀人才引不进、留不住，一般人员挡不住、出不去，人力资源配置日趋不合理。解决上述弊端的有效途径只能是改革传统养护管理运行机智及其用工制度。只有将养护管理职能转为社会公共服务，将养护生产职能分离出来推向市场，才能使养护资源得到优化配置，养护生产走上可持续发展之路。3、公路养护必须追求效益最大化。市场经济是效益经济，市场经济运行目的是追求效益最大化。公路是公共产品，它既具有社会公益职能，也具有商品经济职能。因此，公路养护既要实现社会效益，也要讲究经济效益。在市场经济条件下，公路养护生产必须遵循经济规律，在保障社会效益的同时实现其经济效益。传统公路养护体制是"管养一体，事企一家"，各级交通、公路管理机构既代表国家行驶行政管理职能，又承担着道路建设、养护生产等经济职能。政事不分、事企不分、职责交叉，结果导致管理机构重叠，管理效益低下。计划经济体制下的养护生产因受行政指令和计划影响，资源配置难以优化，生产效益难以控制。一方面存在大量非生产性冗员占用养护资金，另一方面出现养护生产一线得不到有效资金保障，养路与养人矛盾日益尖锐，国家路养护资金短缺造成公路养护整体效益下降。只有实现养护运行机制的根本转换，将养护生产职能从行政事业管理职能中分离，将养护生产实体从行政事业单位中分开，推向市场，才能从体制上根本消肿，资金上得到节流。养护生产实体走向市场后受生存竞争和市场经济规律支配，必须强化成本核算、质量管理和效率控制。改革结果最终将有利于推动养护资金节约化和养护生产效益化。
二公路养护运行机制改革面临深层次障碍：1998年福州会议以来，各地交通部门结合自身特点，紧密围绕"管养分离、事企分开"主题，积极探索公路养护运行机制向市场化转型。由于改革思路较清晰，改革目标较明确，改革重点较突出，改革步骤较稳妥，改革取得了一定成果，但有传统体制、机制及制度等深层次矛盾和障碍，也影响着改革向深层次发展，其主要原因有：（1）统一开放的养护市场面临管理体制制约。建立统一规范、开放有序的公路养护市场是养护市场主体得以生存的必要条件，但目前我国公路养护市场区域分割和封闭情况还比较普遍，养护市场发育程度严重不足。究其根源：一是公路管理体制性分割。长期以来，我国公路管理体制并不统一。目前主要存在"以条为主、条块结合或以块为主"管理模式。由于管理体制不统一，职、权、利互相交织，统一养护市场受到体制环境的制约。处于区域经济利益和维持一方稳定，养护市场省、区、市及省、地、县地域分割情况比较普遍。虽然各地都在力图深化养护运行机制改革，但因养护市场基本局限在区域内整合，远未达正真意义上的市场开放，公平竞争、规范有序的养护工程市场环境难以形成。二是养护管理主体多元化制约。由于政、事、企及外资、私营、个体等对公路建设的不同投资主体，公路养护管理主体也出现了多元化。加之高速公路、干线公路和县乡公路属不同结构层次的路体，路况、车流、养护、管理各具特点，建立统一规范、开放有序的养护市场遇到了多元投资管理主体和不同公路结构层次对公路养护不同需求的新难题。（2）市场主体培育面临产权政策束缚。主要是产权制度改革政策滞后。具体反映在"两个剥离"和"两个置换"进程中缺少动力支撑。因为要将公路养护生产实体从公路管理部门或事业主体中剥离，使其成为自主经营、自负盈亏性国有资产置换为经营性资产和职工身份由"事业人"转换为"企业人"来实现。这方面改革不到位，养护运行机制改革就很难取得实质性进展。要实现养护生产单位产权结构多元化和职工身份企业化、社会化，必须加速养护实体股份制改造并建立以产权关系为纽带的新机制。各地在改革中普遍反映，这是我国公路养护运行机制顺利改革的关键。目前，我国有关产权制度改革相关政策还不健全，公路养护运行机制改革进程还受到资产转换的限制。（3）运行机制调整缺少扶持政策支撑。一是社会保障衔接政策不到位。由于受事业单位劳动制度、分配制度、用工制度、社会保障制度的影响，要将广大养路职工的"事业身份"置换为"企业身份"，是职工由"事业人"向"企业人"和"社会人"转换，如不妥善解决他们的社会保障后顾之忧，根本就难以迈步。转制单位职工迫切需要身份置换后的经济补偿和养老等社会保障。由于公路养护运行机智改革至今还未取得国家有关部门的认同和支持，社会保障等配套政策不落实，客观上延缓了改革进程。二是税费扶持政策不落实。转制的公路养护企业大多因历史包袱沉重和资金、技术、装备、管理等劣势，驾驭市场的能力十分有限。加之我国养护市场的发育还需要一个相当长的过程，在一定的过渡期内，减免转制的养护生产企业所得税、营业税等税费，有利于养护企业的生存与发展。
三.公路养护运行机制改革宜稳步推进:公路养护运行机制改革涉及面广，政策性强，情况复杂，任务艰巨，它关系到广大公路养护职工切身利益的调整，如处理不慎，将影戏改革发展稳定大局。因此，改革应稳妥推进，逐步深入。（1）要营造良好的外部环境。公路养护运行机制改革需要与之相适应的外部环境做支撑。一是体制环境。全国统一规范、开放有序的养护市场的建设必须打破体制性区域分割。这就要求行业主观部门能根据发展变化的市场环境，逐步理顺公路养护管理体制，整合养护市场资源，使之适应养护市场发展要求。二是政策环境。养护运行机制改革必须有相关配套政策支持。因此，要发挥两个积极性，怀念工业主管部门应积极与国务院有关部门协调，争取出台《公路养护运行机制改革指导性意见》，落实配套政策，指导全国改革工作。与此同时，各省、区、市交通主管部门应加强与地方政府有关部门协调，积极争取地方优惠政策，减少改革阻力。三是制度环境。公路养护运行机智改革必须有相关制度做保障。因此，加强公路养护市场法规制度建设是营造公平竞争市场环境的基础。行业主管部门应结合改革进程适时出台公路养护市场化有关法规制度，比如公路养护工程市场管理办法、公路养护技术规程和质量评定标准、公路养护技术规程和质量评定标准、公路养护企业资质审核评价办法、公路养护企业市场准入制度等，以法规制度来规范公路养护市场主题行为，优化公路养护市场环境，保障公路养护企业合法权益，鼓励公路养护企业走专业化、机械化、科学化发展之路。（2）要做好衔接过渡工作。群众利益无小事，公路养护运行机智改革重在做好里因调整的稳定工作，其中做好改革的政策衔接和过渡工作尤为重要。这方面工作做好了，做扎实了，就能增强凝聚力，减少改革阻力。政策衔接的重点主要是转制企业职工社会保障接续问题、离退休人员养老待遇处理问题、下岗失业人员就业安置问题、转制企业税费扶持问题、农民养路工合法权益保护问题等。这就要求各地交通部门要紧紧抓住改革、发展、稳定这个大局，紧紧依靠地方政府有关部门和职工群众的理解支持，从措施上规范改革操作，从政策上保障职工根本权益，平衡衔接、稳妥过渡，使改革成果得以巩固。3、要因地制宜推进改革。从全国调研情况看，改革总体发展态势是平稳的，逐步深入的。广大公路养护职工基本能顺应社会主义市场经济发展大趋势，能理解改革、支持改革、参与改革，思想观念正在发生转变，风险意识、竞争意识、市场意识有所增强，对改革有了一定承受力。然而由于养护市场建设和市场主体培育还有一个相当长的发展过程，加之东西部地区以及南北地区经济发展差异和市场发育程度差异，我国公路养护运行机制改革进程不可能一刀切，因此，应坚持"稳妥推进、逐步深入"原则，逐渐推进公路养护运行机制改革。针对农村公路养护资金来源的不确定性及西部地区经济发展和自然环境的特殊性，在保证总体改革目标和发展方向的前提下，允许一部分地区根据自身情况设计改革方案和实施步骤，因地制宜地将改革推向深入。